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RM-Serie: Globalisierung – neu geordnet
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| STEUEROASEN / RM-Serie (3): Globalisierung – neu geordnet |
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Sie sollen ausgetrocknet werden. So hat es die Politik auf dem G-20-Gipfel beschlossen. Damit aber ist keineswegs sicher, dass künftig mehr Geld in die Kassen des deutschen Fiskus fließt.
 VON CLEMENS FUEST |
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Vor dem Ende: Milliardensummen haben sich in Steueroasen angesammelt, weil Anleger keine Angst vor dem Zugriff des Staates haben mussten. Das soll sich ändern.
Illustration: Bengt Fosshag; Foto: Uni Köln
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In letzter Zeit sind Steueroasen zunehmend in die Kritik geraten. In Deutschland erreichte diese Kritik einen Höhepunkt, als sich herausstellte, dass eine erhebliche Zahl in Deutschland ansässiger Steuerpflichtiger über Geldanlagen in Liechtenstein verfügte, deren Erträge in Deutschland offenbar nicht versteuert wurden.
Wie hoch das Steueraufkommen ist, das durch Steuerhinterziehung in sogenannten Steueroasen verloren geht, ist nicht bekannt. Die Regierung der USA geht davon aus, dass sie durch Maßnahmen gegen Steuerhinterziehung in Offshore-Finanzzentren 50 Milliarden Dollar an zusätzlichen Steuereinnahmen erzielen kann. Schätzungen über die weltweiten Steueraufkommensverluste reichen bis zu rund 250 Milliarden US-Dollar. Die Datengrundlage dieser Schätzungen ist allerdings wenig verlässlich.
Nichtsdestotrotz erhöhten einige Regierungen, darunter die deutsche, vor dem G-20-Treffen, das in der vergangenen Woche in London stattfand, den Druck auf Steueroasen. Bundesfinanzminister Peer Steinbrück etwa drohte öffentlich mit einer „schwarzen Liste“ für Steueroasen. Die Drohung verfehlte ihr Ziel nicht. Einige Länder, die befürchten mussten, auf einer solchen Liste geführt zu werden, lenkten ein und signalisierten Kooperationsbereitschaft. Dennoch legten die Staats- und Regierungschefs auf dem G-20-Treffen nach. „Die Ära des Bankgeheimnisses ist beendet“, heißt es im Schlusskommuniqué zum Gipfel. „Gegenüber nichtkooperative Staaten werden wir aktiv: Wir werden Sanktion ergreifen, um unsere Staatsfinanzen und unser Finanzsystem zu verteidigen.“
Umgehend veröffentlichte die OECD eine aktualisierte schwarze Liste mit den vier Ländern Uruguay, Costa Rica, Malaysia und den Philippinen. Die bekannten europäischen Steueroasen dagegen haben sich zur Einhaltung der Vorschriften verpflichtet. Das ersparte ihnen die Nennung auf der schwarzen Liste. Da der Ankündigung aber noch keine Taten gefolgt sind, landeten die Schweiz, Belgien, Liechtenstein, Andorra, Gibraltar, Monaco und San Marino mit 23 weiteren Staaten auf einer „grauen Liste“.
Das Schweigen der Banken
Dennoch sollten die Finanzpolitiker jener Staaten, die den erzielten Kompromiss nun für sich als Erfolg verbuchen, nicht zu euphorisch auf einen möglichen Geldfluss aus dem Ausland hoffen. Die Einnahmen dürften, wenn überhaupt, sehr mager ausfallen. Denn die Hindernisse und Ausweichmöglichkeiten bleiben beträchtlich.
Als Steueroasen werden Staaten bezeichnet, die keine oder nur geringe Steuern auf Einkommen und Vermögen erheben. Steueroasen sind vermutlich fast so alt wie Steuern selbst. So wird berichtet, dass Kaufleute schon im alten Griechenland ihre Waren auf Inseln lagerten, um Steuern zu vermeiden, die in Athen erhoben wurden. Im Mittelalter versuchte die Stadt London, Kaufleute aus Hansestädten mit Steuerprivilegien anzulocken. Heute gibt es Steueroasen in vielfältigen Formen. Viele von ihnen sind kleine Inselstaaten, daher auch der Begriff der „Offshore-Aktivitäten“. Aber auch Länder wie die Schweiz werden immer wieder als Steueroasen bezeichnet.
Ein wichtiges Kennzeichen von Steueroasen besteht darin, dass sie ihre Banken nicht dazu verpflichten, ausländischen Behörden Informationen über Kunden oder deren Bankkonten zur Verfügung zu stellen. In vielen Steueroasen gilt ein strenges Bankgeheimnis. Es gibt viele gute Gründe dafür, die Privatsphäre von Bankkunden durch ein Bankgeheimnis zu schützen. Aber geschützt werden damit auch Anleger, die ihre Zinserträge nicht versteuern, obwohl die Steuergesetze ihrer Heimatländer sie dazu verpflichten.
Die OECD hat schon in den Neunzigerjahren begonnen, systematisch gegen Steueroasen vorzugehen. Sie hat dazu einen Katalog von Standards entwickelt, die Länder erfüllen müssen, um zu vermeiden, dass sie auf eine schwarze Liste nicht kooperativer Steueroasen gesetzt werden. Zu diesen Standards gehört es vor allem, auf Verlangen Informationen beispielsweise über Bankkonten auszutauschen, wenn dies für die Behörden eines anderen Landes erforderlich ist, um die heimischen Steuergesetze durchzusetzen. Ein Bankgeheimnis darf dem nicht entgegenstehen.
Die Regierungen vieler OECD-Mitgliedsstaaten haben diese Initiative zunächst eher halbherzig unterstützt. Vor allem die USA haben sich lange damit zufriedengegeben, dass die meisten Steueroasen den amerikanischen Steuerbehörden mehr Informationen zur Verfügung gestellt haben als den Behörden anderer Länder.
Das hat sich in letzter Zeit geändert, vor allem seit dem Ausbruch der Finanzkrise und der Amtsübernahme des US-Präsidenten Barack Obama. Steueroasen, die sich den OECD-Standards zu Transparenz und Informationsaustausch nicht unterwerfen wollen, müssen mit erheblichen Nachteilen rechnen. Dazu könnte nach vorliegenden Gesetzentwürfen gehören, dass auf in diese Länder erfolgende Zahlungen Quellensteuern erhoben werden, bestimmte Zahlungen steuerlich nicht mehr als Aufwand zum Abzug zugelassen werden oder Steuerpflichtige, die mit diesen Ländern Geschäftsbeziehungen unterhalten, besondere Dokumentationspflichten erfüllen müssen. Derartige Maßnahmen bergen auch Risiken für die Länder, die sie einführen wollen. Vor allem besteht die Gefahr, dass der normale, steuerehrliche Geschäftsverkehr beeinträchtigt wird.
Ob die geforderten Vereinbarungen über mehr Transparenz und Informationsaustausch tatsächlich zu erheblichen Steuermehreinnahmen führen, ist unklar. Die Aufkommenswirkungen der Vereinbarungen über Quellensteuern und Informationsaustausch innerhalb der EU waren bislang eher bescheiden. Außerdem verzichten einige Länder, darunter auch Großbritannien, unter bestimmten Umständen darauf, Einkommen von Inländern aus ausländischer Quelle der Besteuerung zu unterwerfen. Anleger, die zur Offenlegung ihrer Kapitaleinkünfte gezwungen werden, dürften zudem in steuerbegünstigte Anlageformen ausweichen.
Noch ein weiterer Grund lässt es fraglich erscheinen, dass die Einnahmen aus der Kapitaleinkommensbesteuerung bedeutend anschwellen werden, sobald die Oasen tatsächlich ausgetrocknet sind: Eng mit dem Thema Steueroasen verwoben ist das Phänomen des Steuerwettbewerbs. Dieser bedeutet, dass einzelne Länder ihre Steuern senken, damit Investoren aus anderen Ländern zu ihnen kommen und dort Kapital anlegen und Arbeitsplätze schaffen. Immer mehr Länder haben in den letzten Jahren eine solche Strategie verfolgt und vor allem durch niedrige Steuern auf Unternehmensgewinne versucht, Investoren ins Land zu holen. Zu den bekannten Beispielen gehören Irland und einige Länder Osteuropas.
Wie die ökonomischen Folgen des Steuerwettbewerbs zu beurteilen sind, ist unter Ökonomen umstritten. Zum einen wird begrüßt, dass Staaten durch Steuerwettbewerb unter Druck gesetzt werden, ihre Steuern zu senken. Ein bekannter Vertreter dieser Position ist der amerikanische Ökonom und Nobelpreisträger James Buchanan. Er stellt in seinen Analysen die Gefahr in den Vordergrund, dass der Staat, auch der demokratische Staat, viele Steuerzahler durch immer höhere Steuerlasten ausbeutet.
Sozialstaat ohne Geld
Auch in einer funktionierenden Demokratie gibt es Lobbygruppen oder Politiker, die zugunsten ihrer Klientel Subventionen oder andere Privilegien durchsetzen und damit die Steuerzahler belasten, obwohl dies gesamtwirtschaftlich schädlich ist. Wenn eine Minderheit der Bevölkerung einen Großteil der Einkommenssteuer zahlt, kann es dazu kommen, dass die Minderheit von der Mehrheit ausgebeutet wird, indem diese Steuer immer weiter erhöht wird. Der Steuerwettbewerb schützt die Steuerzahler vor dieser Ausbeutung.
 Dem wird von anderen Ökonomen entgegengehalten, der Steuerwettbewerb führe zu einem selbstmörderischen Steuersenkungswettlauf, an dessen Ende die Staaten nicht mehr in der Lage seien, ihre Aufgaben zu erfüllen, also beispielsweise die öffentliche Infrastruktur zu erhalten, die sozialen Sicherungssysteme zu finanzieren oder, wie derzeit, kollabierende Banken aufzufangen. Welcher dieser Positionen man sich anschließt, hat unter anderem mit Einschätzungen über die kollektive Rationalität politischer Entscheidungsprozesse zu tun.
Die wichtigste Auswirkung der Initiative gegen Steuerhinterziehung in Steueroasen könnte aber indirekter Art sein. Wissenschaftliche Studien zum Steuerzahlerverhalten haben gezeigt, dass Menschen umso weniger bereit sind, Steuern zu zahlen, je mehr sie den Eindruck haben, dass andere Steuerzahler unehrlich sind und damit davonkommen. Wenn der Staat also entschlossen gegen internationale Steuerhinterziehung vorgeht, verbessert sich damit möglicherweise auch die inländische Steuermoral.
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 Clemens Fuest ist seit Oktober 2008 Direktor des Centre for Business Taxation an der Universität Oxford. Als Vorsitzender des Wissenschaftlichen Beirats berät er das Bundesministerium der Finanzen. |
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